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      農村幼兒園布局調整原則

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      《濟南大學學報》2017年第3期

      [摘要]我國幼兒教育在獲得長足發展的同時,依然面臨著突出的供需矛盾,特別是農村幼兒教育,更需要通過布局調整獲取發展動力。只有重視農村幼兒園布局調整的目標引領,倡導公平理念,落實系統理念,強化效益理念,建立科學的指標體系,在覆蓋半徑指標、設施配置指標和規模定額指標等層面提出基本要求,才能有效促進我國農村幼兒教育持續健康發展。

      [關鍵詞]農村幼兒園;布局調整;核心理念;指標

      幼兒教育是我國國民教育體系的重要組成部分,但是作為教育發展中的“弱勢領域”,面臨著學位供給與就學需求的主要矛盾,而且各種次要矛盾錯綜交織。幼兒園布局調整如何看待這些挑戰并化為機遇,需要堅持哪些核心理念進而達成價值共識,以哪些指標來衡量布局的合理性,等等,這些基本問題都需要得到回應。結合對農村幼兒園布局的調研,課題組希望通過問題導向的理論思考,為我國幼兒教育提供“頂層設計”咨詢,為農村幼兒園布局調整提供參考。

      一、農村幼兒園發展亟須調整布局

      對于我國幼兒教育發展而言,布局規劃結構具有十分重要的現實意義。作為幼兒教育資源重新分配的公共決策,幼兒園布局調整的實質在于以資源的動態配置有效引領幼兒教育事業發展。如何擴大資源總量,激活資源存量,有效滿足農村幼兒接受教育的需求,是我國幼兒教育發展相當長時期的中心任務。

      (一)農村幼兒園布局具有重要戰略意義和價值

      幼兒園是城鄉公共服務設施體系中重要的組成部分,是服務城鎮最基層的社區級服務單元。教育事業的發展關系到國家的未來,幼兒教育作為整個教育體系的基礎階段,是一個人最重要的啟蒙階段。良好的幼兒教育環境深刻地影響著兒童身心健康發展。我國農村人口眾多,農村幼兒園的布局對于我國民生的改善和保障、人才強國戰略的落實,以及和諧社會的建設具有十分重要的意義和價值。首先,幼兒園布局關乎民生的改善與保障。國家在《關于當前發展學前教育的若干意見》中強調,學前教育是改善和保障民生的重要內容,并對今后十年的幼兒教育發展的重要任務和重點進行了明確,要求各地積極配合,落實相關資金和項目,不斷擴大幼兒教育公共資源,滿足人民群眾對優質幼兒教育的需求,并構建覆蓋城鄉、布局合理的幼兒教育公共服務體系。由此可見,農村幼兒園布局的優化是我國相當長一段時期幼兒教育工作發展的重點。其次,農村幼兒園布局關乎人才強國戰略的落實。我國具有優良的重教傳統,各級各類教育的均衡協調發展是人才強國戰略得以實現的堅實基礎。然而,幼兒教育事業“邊緣化”的事實引起了國家和社會的廣泛關注。幼兒教育發展中存在著城鄉之間、區域之間和園際之間失衡的現象。實踐中“入園難、入園貴”的壓力倒逼著本輪幼兒教育發展的推進。經過多年“問題倒逼式”的實踐探索,幼兒教育價值也被人們重新認識。農村幼兒園作為我國幼兒教育的組成部分,長期徘徊在邊緣地帶,更需要人們給予更多的關注和支持。最后,農村幼兒園布局關乎和諧社會的建設。黨的十八大報告強調指出,“必須在經濟發展的基礎上,更加注重社會建設,著力保障和改善民生,推進社會體制改革,擴大公共服務,完善社會管理,促進社會公平正義,努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫……推動建設和諧社會。”農村兒童是每一個家庭的未來,也是國家將來的建設者和接班人,農村人口受教育程度和水平掣肘我國經濟社會發展。良好的教育有利于提高人口素質,促進社會進步。因此,幼兒教育的基礎性功能和地位不可小覷。

      (二)農村幼兒教育發展需要研究

      幼兒園布局新動向雖然我國幼兒教育發展情況不斷改善,但是由于各種歷史原因,格局依舊失衡,并出現了一些新問題。總體來看,幼兒教育供求矛盾將長期存在,農村幼兒園布局仍面臨挑戰,農村幼兒園收支失衡、教育人員缺乏編制、教育教學質量不高等問題不可能在短時期內得到解決,同時,我國社會轉型時期的農村幼兒教育發展出現了新的問題與困境。第一,對總體規劃缺乏充分考慮。大體來講,不少農村地區已經形成了以公辦幼兒園為骨干和示范,以社會力量興辦幼兒園為主體,公辦與民辦、正規與非正規相結合的發展格局。但調研發現,不少地方新建的公辦園部分閑置。不少鄉鎮在民辦園已經飽和的區域依然新建公辦園,初衷竟然是完成“一鎮一園”的建設任務。這表明當地教育規劃布局缺乏整體的考量。如果背離區域教育協調發展的理念,大規模興建公辦幼兒園,難免造成公共資源浪費。第二,對生源供給缺乏精準把握。生源供給的變動深刻地影響著農村幼兒園實際布局,當前幼兒家長的入園意愿千差萬別。例如,在新農村建設和城鎮化進程中,流動人口增多,常住人口變化大,各種人群對幼兒入園產生高期待。其中,“80后”、“90后”農村父母大多是新生代農民工,他們對子女教育有極高訴求,其訴求強度不僅超過父輩,而且超過同齡的“80后”“90后”城市父母。[1]但是,新生代居民尤其是農民工總是處于“流動狀態”,其入園意愿具有極大的隨意性。這些都是影響城鎮教育需求和幼兒園布局的前提性因素。對生源情況把握不準確,必然會導致幼兒園布局的失策。第三,對師資隊伍缺乏有效建設。幼兒園布局與幼兒教師隊伍建設密切相關。當前我國幼兒教育師資總量不足,質量不高,有編制教師少,年齡兩極化,學歷水平低(教師資格獲得率低),由于“初始分配”失衡(資源在各級各類教育中分配不當),幼兒教師待遇偏低僅僅通過幼兒園層面是無法解決的。個中原因復雜,某些具體政策,如業績優秀者獎勵進城政策,使農村幼兒園甚至陷入“二次抽離”、“成熟即走”的師資培養“惡性循環”。幼兒教師若是得不到應有的尊重,幼兒園的教師隊伍建設必然落后,最終制約幼兒園的合理布局。

      二、農村幼兒園布局調整的原則

      作為公共服務領域的一部分,農村幼兒園布局需要理性對待布局調整中的經濟動因、社會動因和教育動因,努力使幼兒教育資源效用最大化。

      (一)教育公平原則

      公平是我國構建和諧社會的基本內涵,是公民制定規則權利和在規則面前的平等,包括參與社會生活機會、過程和結果分配的正義。與此相關,評價一個國家的教育,不僅要看它培養了多少優秀人才,還要看它是否有助于社會公平。[2]因為,教育是階層或階級再生產的主要社會機制,如果教育有違公平原則,勢必會對社會穩定產生負面影響。幼兒教育公平是教育公平的起點,沒有幼兒教育公平,教育公平就大打折扣。習近平同志前不久指出:“扶貧必扶智。讓貧困地區的孩子們接受良好教育,是扶貧開發的重要任務,也是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。”[3]幼兒園布局調整是一個牽涉億萬人受教育權的根本問題,在保障公平基礎上提高效率是基礎教育的核心理念。政策傾斜至少體現在三個層面。第一,在各級各類教育資源配置中,首先向幼兒教育傾斜;第二,在城鄉幼兒教育關系中,資源優先向農村傾斜;第三,在公辦民辦教育關系處理中,通過購買服務、業務指導和規范管理等方式向弱勢幼兒園傾斜。

      (二)系統發展原則

      “系統理念”的靈魂是統籌兼顧。“發展規劃”作為現代國家一種戰略性公共政策,是對未來基本問題的長期考量與安排,在社會各領域管理中具有重要功能。2016年3月通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》,突出了六方面的目標,其中第三和第六方面工作分別是“推進新型城鎮化和農業現代化,促進城鄉區域協調發展”和“持續增進民生福祉,使全體人民共享發展成果”。在這樣的時代背景下,做好農村幼兒教育規劃布局,具有舉足輕重的戰略意義,但是同時也面臨著重重困難。在城鄉一體化和政府財力有限境遇中,各級財政投入尤其應向農村傾斜,體現政府責任和公益性主導,先解決“入園難”問題。作為以公益服務為己任的社會組織,幼兒園在不同處所有不同特點和要求。城市與鄉村固然不同,城市與城市、鄉村與鄉村也有差異;而在城鄉接合部更是生源復雜,具有非預期流動性的特點。國家辦園宗旨、幼兒園辦園理念與年輕家長需求間的矛盾始終存在。農村幼兒園布局不能簡單套用城市方式,而要以“適當而有特色”方式促進農村社會現代化。“適當而有特色”就是要符合“總量適當、存量盤活、增減合理,動態高效”的原則。對于幼兒教育普及率,尤其是幼兒教育2年和3年的普及率,不能簡單遵循城市要求,甚至不能簡單追求高入園率。農村幼兒園運作方式不能簡單照搬城市幼兒園的辦學模式,農村幼兒園可以探索多種形式編班或教學,例如,復式教學把不同年齡幼兒混合組班,在農村幼兒園的組織形式中,應是可供選擇的重要選項。

      (三)強化效益原則效益原則

      在生產領域體現為以盡可能少的耗費爭取盡可能多的效用,在教育領域則表征著以師生尤其是學生發展為核心的價值。幼兒園布局中也同樣不可忽視效益的問題,必須要滿足各個利益主體的效益訴求,幼兒/家庭、國家/政府、幼兒園/教師、社會是四個獨立而有相互倚賴的“利益主體”。各利益主體的訴求呈現出經濟效益、社會效益和教育效益等不同的樣態,既有群體特征又有個別差異,在通常或可“借渡”情形下,無論是哪一方利益主體對幼兒園的人力、物力、財力的投入都需要盡可能地得到充分的考慮和照顧。唯有如此,幼兒園才會得到更多的支持,辦園的水平才會提高,幼兒園的布局才會更加合理,對幼兒園的發展才會更加有利。就教育經費而言,教育支出是政府財政的重要內容,應當占有適當比重。但是,有價值資源總是有限的,任何事業推動都要耗費資源,都要有效益考量;所差異者,只不過是效益考量側重點有所不同而已。在以“生師比”為基礎的投入體制下擴大規模是提高效益的通常選擇,但是成本與規模并非永遠的正比關系。當然,一所幼兒園多大規模合適,需要多少教職工,并非運用生師比或幼兒園規模就能簡單確定,具體指標需要有人員編制保證和計算方法改進的配套。國外有研究表明,生均經費與學校規模間存在“倒U形”關系:即起初生均經費會因規模變大而下降,但當規模超過某限度時生均經費即效益會不升反降。[4]一般認為,重視辦學經濟效益的傾向于大規模,重視社會效益的傾向于小規模,重視教育效益的傾向于適宜規模。[5]因此,幼兒園布局調整需要在關注“總成本收益”前提下,統籌所有利益主體的成本收益,避免成本的“轉嫁”和利益的“惡性”爭奪,逐漸降低幼兒家長的就學成本(包括經濟、時間成本和安全風險等),切實提升教育資源利用的效益。

      三、農村幼兒園布局調整的基本路徑

      《教育改革和發展規劃綱要》指出,我國幼兒教育改革的目標是構建覆蓋城鄉、普惠均等的服務體系。《加快中西部教育發展行動計劃2016-2020》強調,各地要根據人口規模及分布情況,完善縣、鄉、村三級學前教育網絡,合理規劃農村公辦幼兒園布局。幼兒園布局調整的實質,就是在特定時空背景下,使各種價值的兼容兼顧,在動態平衡中實現某種“基本標準”。不僅要尋求最優空間布局,還要尋求最優價值布局;不僅要面臨當前布局與未來布局的協調,還要面臨經濟效用、社會效用和教育效用的協調。[6]為了提高公共服務設施的布局合理性、服務公平性、空間可達性,滿足農村城鎮建設和居民需求,本研究對幼兒園布局調整提出三點基本實踐路徑,以期對實踐有所參考。

      (一)規劃先行:依據服務人口覆蓋半徑擬定藍圖

      “凡事預則立,不預則廢”,對于農村幼兒園布局而言,先期的規劃必不可少。依據服務人口覆蓋半徑來調整農村幼兒園的布局是發展農村幼兒園教育事業、落實國家幼兒教育政策不可或缺的環節。規劃中應該予以考慮辦園主體、地理環境、園所位置、辦園規模、服務半徑、背景條件等等多種因素,其中,服務人口覆蓋半徑是首要考慮因素。任何一項公共服務,都要考慮覆蓋一定人口數量,有一定服務半徑,其中服務人口數量是本質所在,服務空間是其形式表征。“覆蓋半徑指標”需要考量物理距離與時間距離,以此為基礎來確定合理的幼兒園數量,以期實現“就近入學”。人口密度越大,服務的空間越小;幼兒園數量過少,服務半徑相應變大。近年來,在各級規劃中,大多要求若干人口或行政區設立一所公辦園。由于城鄉交通狀況不同,城市常用時間距離表征服務人口和半徑,農村則常用空間距離來度量。可以設想,將來“校車”可能是“中心幼兒園”交通的普遍選項。根據相關研究,路途交通時間對學生健康、學業成績的影響呈現“斜S形曲線”的變化規律:交通時間較短,影響不敏感;達到一定數值后,不利影響陡升。路途時間過長,不僅令人疲憊,安全風險加大,而且擠壓孩子學習、游戲、休息以及與同伴、師長的交往。在多數情形下,空間、時間和人數是可以互換或“折算”的。參考義務教育階段相關研究,我們認為,中國幅員廣大,各地地理環境和交通狀況差異極大,如果以當地居民步行(包括大眾的常規交通工具)為標準,那么,農村家長送孩子去幼兒園的單程時間應以20分鐘以內較為合理。在農村幼兒園布局調整中,主管部門應將關注點從規模效益轉移到質量與公平上來,做好先期規劃,優先保證幼兒受教育權利和就近入園。特別是民辦幼兒園的批準設立,主管部門不僅需要開展前期調研和審核,更需要從區域內幼兒園的整體布局出發,圈定幼兒園的服務人口覆蓋半徑,指導幼兒園址的最終選定。

      (二)資源統籌:依托功能輻射區間配置設施設備

      幼兒教育履行公共服務需要一定的自然物質載體,這些自然物質載體常常被人簡化為“硬件配置”、“設施配置”或“設施設備的配置”。對新建幼兒園來說,選址是其首要問題;對于已定園址的老幼兒園來說,更多的是擴建和園內設施調整。合理的資源統籌能夠保障農村幼兒園布局的科學性和可接受性。幼兒園功能發揮越好,輻射和服務的空間范圍越大。因此,良好的資源統籌會為農村幼兒園作用的發揮奠定堅實的基礎。幼兒園的規劃要根據國家基本建設的政策法規,結合實際條件,在專家指導下深入調查研究,提出遠景和近期規劃,在規劃指導下列排“功能區”或“功能設施”,如各類用房、室外游戲場所,根據各功能區需要設計園內大型設施的布局;組織各具體教學建筑和道路的施工,進一步安排樹木花草的種植……所有這些設施設備都要符合“適度、實用、適用”的原則,有利于師生健康,方便教學和生活。建筑是幼兒園內部布局核心,也在社區整體的功能布局中有重要的影響地位。一方面,幼兒園本身有其完整的功能系統,要求設置在交通方便、環境安靜的處所;另一方面,由于其噪聲影響周圍安靜,因此,幼兒園與居民住宅要既相對分隔又互相融合。應當說明的是,功能設施和設備的配置,主要涉及活動室、寢室、衛生間、衣帽儲藏間、音體活動室、醫務保健室、隔離室、晨檢室、廚房消毒間、洗衣房等。對此,常常有各種基本要求,如“幼兒園設計規范”等,可通過統一的指標體系進行度量,容易做到標準化。2010年國家發改委和住建部發布了《幼兒園建設標準》,各地在幼兒園布局工作中需要重視推進標準化建設,規范幼兒園硬件配置,并按照統一標準來推進幼兒園的布局與建設。與此同時,還要具有“物質文化”視野,使幼兒園設施配置富有一定的文化品位,做到文化建設與幼兒園建設同步并進。特別是農村幼兒園示范園的建設更能夠為農村幼兒園布局撥開迷霧,打開局面。

      (三)規模定額:依靠幼兒園適度班級容量實現公平效率

      農村幼兒園布局結構調整最終追求的目標在于實現教育公平與效率的兼顧。幼兒園班級規模定額意味著教師配備的達標與合理師生比的確定,由此可以充分保障幼兒享有受教育的權利,實現幼兒的和諧發展。規模定額指標可分解為幼兒園規模與班級員額,此二者對教育、經濟和社會效用有不同影響。幼兒園規模的影響,主要表現為幼兒參與度、人員歸屬感和人際關系親密度等方面的變化;班級員額的影響,主要表現為教師可采用教學方式、師幼互動、班級管理效能等方面的變化。一般情形下,就教育效用而言,較小規模的幼兒園和班級,有利于促進教育公平、因材施教改善游戲和教學。就經濟效用而言,成本與幼兒園規模呈“倒U型”的關系。有研究表明,班級教學效果隨人數增加而降低,15人左右為效果峰值。就社會效用而言,小規模幼兒園和班級有利于不同背景幼兒的融合,容易構建和諧的人際關系,形成穩定的幼兒園文化。

      農村幼兒園布局必須要考慮其規模問題,采用“適宜規模”原則,即幼兒園教育、經濟和社會三方面效用的兼容兼顧、多元調適和動態整合。小班額和中小規模幼兒園代表了世界幼教發展的趨勢。目前,我國各級教育的平均班額,高于世界平均水平尤其是遠遠高于發達國家水平。幼兒教育工作者普遍認為,與中小學相比,中小幼兒園小班額更為適宜;而“做大做強”,作為一種管理者偏好,需要有所分析。在我們看來,“做強”通常是需要的,“做大”則不一定,并且“做大”也不等于“做強”了。盲目追求“做大”辦園和擴班,不僅會造成幼兒就近入園困難,也帶來諸多隱憂,不利于給予幼兒足夠的成長空間和及時的安全保護。中小規模和小班額有利于融洽師生關系,有利于提高幼兒參與度和教學質量,對減少教育不公和強化幼兒園與家庭聯系的意義非同小可。

      參考文獻:

      [1]田慧生,吳霓.農民工子女教育問題研究[M].北京:教育科學出版社,2010.1.

      [2]周遠清.先導•悄然興起•靈魂[J].重慶高教研究,2015,(1).

      [3]習近平總書記給“國培計劃(2014)”北京師范大學貴州研修班參訓教師的回信[EB/OL].

      [5]傅維利,劉偉.學校規模調控的依據與改進對策[J].教育研究,2013,(1).

      [6]王麗娜.城市幼兒園布局規劃研究[D].成都:西南交通大學,2014.29—30.

      [7]趙丹,等.農村學校撤并對學生上學距離的影響——基于GIS和OrdinalLogit模型的分析[J].教育學報,2012,(3).

      作者:李彬彬;葛文怡;吳玲

      濟南大學學報責任編輯:馮紫嫣    閱讀:人次
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