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      國有企業業績評價制度的變遷及思考

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      【摘要】發揮國有企業在國民經濟發展中的中流砥柱作用、充分調動國有企業的積極性,科學的業績評價體系至關重要。通過回顧國有企業業績評價制度的變遷,發現業績評價制度的變遷與國有企業改革密不可分。我國已進入高質量增長的“新時期”,如何有效推進“分類治理”“分類考核”是決定國企改革成敗的關鍵。深刻分析并解決該問題有助于進一步深化國有企業改革,加快完善社會主義市場經濟體制。

      【關鍵詞】國有企業;業績評價;制度變遷;分類考核

      一、研究背景

      國有企業作為我國國民經濟的中流砥柱,為我國的經濟建設作出了巨大貢獻。當前,隨著我國經濟進入高效率、低成本、可持續中高速增長的“新常態”階段,國有企業面臨的內外部環境發生了巨大變化。從國際環境來看,國有經濟面臨國家使命提升與國際環境嚴峻的雙重壓力;從國內環境來看,國有企業所熟悉的要素驅動型的發展環境正在改變;從市場化進程來看,現有國有企業的行為離成熟社會主義市場經濟體制的要求還存在較大差距。在此新形勢下,國有企業改革的主要目標將不應僅限于國有資產保值增值、建立激勵機制以追求國有資產自身的發展壯大,還應建立有效的制度基礎以保證國有經濟追求“國家使命導向”的發展。圍繞這一改革目標,解決國有經濟面臨的“盈利性使命”和“公共性使命”沖突成為新時期國有企業改革的重要任務。如何繼續發揮國有企業在國民經濟發展中的中流砥柱作用,調動國有企業的積極性,科學的業績評價體系至關重要。國有企業的業績評價制度經歷了一個漫長而曲折的變遷過程。根據眾多學者的研究成果,本文將國有企業業績評價制度的形成大體分成四個階段:第一階段是改革開放前的計劃經濟階段。第二階段是改革開放至2003年,這期間國有企業業績評價歷經三個發展時期:①1978~1992年期間,為打破傳統計劃體制對企業經營的束縛,國企改革以擴大自主權為導向,推行承包經營責任制,考核依據為《企業16項主要經濟效益指標》(1982);②1993~1999年期間,隨著十四屆三中全會正式提出建立社會主義市場經濟,國有企業初步形成現代企業制度,考核依據是《國有資本金效績評價規則》(1999),初步形成財務指標和非財務指標相結合的績效評價指標體系;③1999~2003年期間,十六屆三中全會明確了完善社會主義市場經濟體制的主要任務,成立國有資產管理委員會監管國企,考核依據是《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》,業績評價逐漸向價值管理方向發展。第三階段是2003~2016年,隨著《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》及實施細則的出臺和《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》的進一步修訂,將EVA納入央企負責人績效考核指標體系,取代了凈資產收益率。第四階段是2016年至今,我國經濟進入發展的“新時期”。2015年,國資委等聯合印發《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》(以下簡稱《指導意見》),將國有企業劃分為商業類和公益類,并提出分類推進改革、分類促進發展、分類實施監督、分類定責考核。2016年,國資委、財政部聯合印發《關于完善中央企業功能分類考核的實施方案》,進一步確立了國有企業分類考核的指導思想和基本方針。由此可見,我國國有企業績效評價的發展歷史中不同績效評價方法的運用都帶有明顯的時期特點,這是與國有企業改革密不可分的[1]。

      二、國有企業業績評價制度的變遷

      1.1949~1978年為計劃經濟時期,業績評價是以實物產量考核為主。大部分學者均贊同從新中國成立至改革開放前,即我國實行計劃經濟的階段,國有企業業績評價以實物產量考核為主[2][3]。在計劃經濟時期,一切生產活動由國家計劃決定,國有企業在高度集中的計劃經濟體制下實行計劃管理體制,財務上實行統收統支。在這種環境下,產品產量、質量水平、成本控制等成為國企業績考核的主要評價指標,企業的業績在實際完成情況與計劃任務的對比中清晰可見。顯然,這種考核制度存在嚴重問題。至于原因,李壽喜[4]認為,一是無法體現企業和經營者的實際業績,二是成本約束機制以及激勵機制的缺乏造成低下的生產經營效率,并進一步導致物質匱乏的短缺經濟出現。

      2.1978~2003年為社會主義市場經濟確立時期,業績評價是以產值、利潤考核和投資報酬率為核心逐漸開始強調國有資本金。

      (1)1978~1992年:以產值和利潤考核為主。大部分學者[5][6]均認為,在改革開放至20世紀90年代初,國家開始關注經濟效益以及利潤、成本、產值等價值指標,企業的利潤完成情況決定了管理者報酬。1978年黨的十一屆三中全會后,國家開始實施一系列放權讓利的改革措施,國有企業的經營自主權逐漸擴大。與此相對應,1982年國家經貿委、國家計委等六部委聯合發布了《企業16項主要經濟效益指標》,通過對比報告期與基期的指標完成情況,確定企業經營業績的改善情況。對于這種考核方法,部分學者也提出了自己的看法。王晶等[3]指出,這種業績考核不再是單一指標而是綜合指標,但存在兩處明顯缺點:一是沒有區分各指標的重要程度;二是僅僅與過去的指標對比,導致基礎差的企業反而容易取得更高的考核績效。20世紀80年代后期,承包制盛行,承包合同中對利潤分成的確認提高了企業生產經營的積極性,但向顯湖等[2]指出,部分國有企業濫用經營自主權損害了所有者利益,國有資產受到嚴重侵蝕。由于承包制存在的問題,1988年國家統計局、國家計委、財政部和中國人民銀行聯合推出了勞動生產率等八項考核指標,但由于缺乏配套的綜合評價方法,并且多數實行承包制的企業考核內容仍然針對承包計劃的完成情況,導致這8項指標沒有得到推廣。另外,以實現利潤或上繳利稅為主要考核內容,使得國有企業較少關注自身的長遠利益,不良資產大幅增加,虧損加重,甚至出現債務危機。

      (2)1993~1999年:以投資報酬率為核心。由于研究時間較早等原因,針對20世紀90年代后期國企業績考核制度的研究,我國許多學者[1][6]都將其統列為一個階段,部分學者[3][7]則以我國頒布的相關標準與條例為主線進行了細分,本文采用后者的方法。對于20世紀90年代的國有企業業績考核制度,國內學者一般均認同在此階段我國開始探索建立以投資報酬率為核心的企業業績評價方法體系。20世紀90年代以來,我國加快推進市場體制改革。1991年中央工作會議指出考核工業企業要淡化產值指標、強化效益指標,1992年中共十四大提出了建立社會主義市場經濟體制的目標。在此背景下,1993年財政部頒布了《企業財務通則》,確定了企業業績評價體系的八項指標,從償債能力、營運能力和盈利能力三個方面對企業進行績效考核,而不再是各項指標的計劃完成狀況。1995年財政部公布了《企業經濟效益評價指標體系(試行)》,該體系將評價維度擴大到盈利性、周轉性、償債性等10個項目,以國有資本保全和增值能力為重點,同時強調社會效益。但有學者認為該評價體系仍帶有計劃經濟體制的痕跡[7],而且過多關注績效財務指標可能導致企業忽略對未來發展的管理和控制,此外,國有企業的發展能力以及市場競爭能力并沒有得到體現[1]。

      (3)1999~2003年:我國主要實施國有資本金績效考核體系。有關20世紀后期國有企業業績考核歷程的研究相對較少,大多數研究均是按照重要年份以及條例進行羅列,并沒有劃分階段,本文按照我國頒布的相關條例及選取的指標進行了劃分。1999年6月,我國財政部等四部委頒發了《國有資本金效績評價規則》和《國有資本金效績評價操作細則》,以“國有資本金”為核心,增加了對國有企業發展能力的評價。2002年,財政部等五部委發布了《企業效績評價操作細則(修訂)》,將評價業績指標調整至28個。由此可以看出,此階段我國重點強調國有資本金。王晶等[3]指出,該規則的頒布表明國企績效評價指標首次實現體系化,非財務評價指標的增加能夠更全面地考核企業經營成果,并能修正單層次考核導致的偏差,但仍受計劃經濟體制的影響,考核指標與企業目標之間指導關系不明確,導致其推廣受到限制。向顯湖等[2]則針對其不足做了詳細闡述:其考核指標中財務指標仍居于主導地位,資產運營狀況權重較小,財務效益狀況權重較高,會導致經營者只注重短期效益。

      3.2003~2016年我國國有企業業績評價主要以EVA考核為主。

      (1)2003~2009年:鼓勵使用EVA考核指標。一部分學者將2003~2009年劃分為一個階段,另一部分學者[1]將該階段進行了細分,認為2006年后納入服務于戰略管理階段,本文按照引入EVA進行了劃分,故采用第一種劃分方法。2003年11月,國資委頒布了《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》,明確了國資委所有者和考核主體的身份,我國國有企業的經營業績考核體系得以初步形成。2006年,國資委出臺《中央企業綜合績效評價管理暫行辦法》及實施細則,規定了中央企業綜合業績評價的考核指標包括22個財務效績指標和8個管理效績指標,主要考核企業盈利狀況、資產質量狀況、債務風險狀況以及經營增長狀況。2006年年底,國資委再次修正了《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》,鼓勵使用經濟增加值(EVA)指標。盧闖等[8]發現,2007年至2009年這段時間,在堅持原有考核體系外,國資委開始測算EVA值,并針對一些央企如鞍鋼集團等先后進行試點考核。王化成等[9]認為,EVA能夠更加真實地反映企業的經濟現實,企業市場價值的增加是實現股東財富最大化的體現。

      (2)2009~2016年:基于EVA指標的業績考核。EVA作為一項新的考核指標,具有綜合、簡單的優勢,能夠較好地解決投資人和代理人之間的代理問題,充分強調了為股東創造財富、增加企業價值的企業目標。2009年年底,國資委第二次修訂《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》,首次將EVA納入中央企業負責人績效考核指標體系,取代了凈資產收益率,結合年度利潤總額及其他行業指標測算國企業績,進而通過考核分數與等級確定經營者薪酬和獎懲。近幾年關于國有企業業績評價的觀點中,大部分學者認為應在業績評價中加入EVA,但由于其在國企中的應用尚不成熟,EVA評價體系仍需進一步完善。劉鳳委等[10]通過實證研究市場競爭、EVA評價與企業過度投資的關系,發現EVA評價能夠抑制央企過度投資,但是其抑制效果受到市場環境的影響。湯谷良等[11]通過對四家公司進行多案例研究,分析影響EVA制度運行結果的因素,提出新制度要在總部的嚴格控制下,從主營業務單元開始逐步向無關多元化的營業單元推進執行。

      4.2016年至今為“新時期”國有企業業績評價分類考核體系。2015年年底,國資委、財政部和發展改革委聯合發布了《指導意見》,將國有企業分為商業類和公益類,為國有企業業績評價指明了方向。商業類國有企業應根據經營主業的性質區分考核,對于主業具有充分市場競爭力的國企,重點考核其經營業績、國有資產保值增值能力和市場競爭能力;對于主業關系國家安全或經濟命脈的國企,則加強對其服務國家戰略、保障國家安全、維護國民經濟運行以及完成特殊任務情況的考核。公益類國企考核應順應其保障民生、服務社會的發展目標,重點考核成本控制、產品質量、服務水平、營運效率和保障能力,同時引入社會評價。2016年1月9日,國資委發布《關于認真做好2016年中央企業負責人經營業績考核工作的通知》,要求中央企業積極推進分類考核,合理設置差異化的考核指標,兼顧經濟效益與社會效益,同時準確把握業績考核的主攻方向,促進企業提質增效升級。2016年8月24日,國資委和財政部聯合發布了《關于完善中央企業功能分類考核的實施方案》,指明了主業處于充分競爭、主業關系國家命脈這兩種商業類央企和公益類央企的業績考核方向,此外還提出要建立特殊事項管理清單制度,為確定考核指標提供參考依據。黃群慧[12]認為,對于同時涵蓋市場化業務和政策性業務的國有企業,國企分類治理以及其帶動的差異化業績考核可以解決“盈利性企業使命”與“公共性政策使命”之間的沖突。王宇亮[13]提出在當前轉變經濟發展方式的新常態下,國有企業應當構建新的經濟格局、政企關系、經營機制,融合自身的一般性和特殊性。同時他還認為,將國有企業分為商業類和公益類會推動兩類企業根據自身特點加快組織模式創新。左雪蓮等[14]通過實證檢驗發現,股權結構對公益類和商業類國有企業的績效影響不同,進而提出分類治理視角下國有企業股權結構優化的思路。綜上所述,本文對各時期國有企業業績評價的制度背景和考核重點的變化進行提煉和歸納,并對其特點進行總結,具體如表1所示。

      三、對國有企業績評價制度變遷的思考

      1.業績評價制度變遷的特征。(1)業績評價制度的變遷是與產權改革密不可分的。國企改革經歷了從產權模糊、產權界定和產權管理的發展歷程[1]。改革開放初期,“承包經營責任制”中承包指標的確定就是產權制度模糊的產物,對于超出承包指標以外的增量收益如何在承包者與國家之間確定歸屬成為雙方博弈的焦點。這種業績評價制度無法解決產權具有排他性收益權的歷史使命。隨著社會主義市場經濟體制和現代企業制度的確立,國家提出“國有資產保值增值”理念,并以《國有資本金效績評價規則》作為國有企業業績評價的指導,這既是產權明晰的產物,又是維護產權主體利益的重要保障。十六屆三中全會科學發展觀的提出,使得國有股東對企業管理的愿望加強,對企業負責人的業績評價制度成為國有股東介入公司監管、維護自身權益的一種重要機制,企業價值增值成為其對經營者考核的重要內容。(2)評價指標不斷多元化。我國國有企業業績評價經歷了從實物考核到財務指標考核再到財務與非財務指標綜合考核的發展歷程,這一過程順應了我國社會主義市場經濟在不同階段的發展形勢,呈現出評價維度逐漸全面、評價指標不斷多元化的特征。(3)評價主體的針對性不斷加強。2015年以來,國資委針對國有企業和中央企業相繼出臺功能界定與分類考核的方案意見,對國有企業和中央企業按照功能定位劃分為不同類型進行業績考核,不再是實行“一刀切”的考核方式。這一變革明確了考核主體的劃分,提升了考核的針對性。(4)評價效果的科學性不斷凸顯。從我國實行企業業績評價至今,不同時期國企業績評價都順應改革,旨在解決存在的問題,系列的改革也同時在引導企業注重長遠發展,提高核心競爭力,有利于更加科學地評價業績,激發企業活力。

      2.業績評價體系的發展方向。目前我國國企以EVA為導向的業績評價體系在實施的過程中突顯出一些問題,主要體現在以下三個方面:①EVA方法本身存在一定缺陷,其對會計利潤的調整具有局限性,對非財務指標重視不夠。此外,容易導致企業為獲得較高業績評價結果而過度投向短期投資,存在利潤操縱的行為。②企業面臨的內外部環境存在一定的局限性。我國資本市場起步較晚,發展不成熟,資本成本的信息易被扭曲,各項會計信息不對稱以及會計報告質量明顯失真,再加上證券市場發展不成熟,降低了EVA的可靠性;企業內部財務數據透明度不高,信息不對稱易導致計算出來的EVA不能真實地反映企業經營業績。③不同功能定位的國企實行EVA評價的可比性較低。一方面,不同功能定位的企業EVA調整存在不完全性和估計性;另一方面,EVA指標作為一個絕對值,不能很好地在不同規模企業中進行橫向比較。基于EVA考核存在的問題,國企“分類考核”的適時提出,為國企業績評價制度的變革提供了新的契機,為單純實施EVA導致的問題提供了較為有效的優化與指引思路。2015年12月29日公布的《指導意見》明確將國有企業分為商業類和公益類,并對不同類型的企業給出了考核重點和評價指標的指導。在“分類考核”下,對不同類型的國有企業結合其自身功能定位針對性地選取評價指標,可以彌補單一財務指標不能全面客觀評價業績的缺陷,增強不同類型國有企業持續發展的積極性,提高國有企業業績評價的可比性[15]。目前《指導意見》和眾多學者的研究成果都只是給出了分類考核的基本思路和方向,但如何根據企業的使命和功能對其進行科學分類、多板塊跨類經營的企業如何確定評價主體、每類考核維度應由哪些具體的業績指標來衡量、權重如何確定等一系列問題,使分類構建國企業績評價體系成為一個嶄新的課題。

      作者:王珮1(副教授);趙起鳳1;高海梅2(高級會計師)

      大連大學學報責任編輯:張雨    閱讀:人次
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